国家数据局即将诞生

3月7日，在第十四届全国人民代表大会第一次会议上，国务委员兼国务院秘书长肖捷受国务院委托向大会作了国务院机构改革方案的说明。“组建国家数据局”是13项国务院机构改革方案之一，一个全新的机构即将“呱呱坠地”。

根据方案，国家数据局是由国家发展和改革委员会管理，负责协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等。

《每日经济新闻》记者留意到，拟组建国家数据局的背后，是随着数字中国建设的推进，近年来多位全国人大代表、政协委员纷纷提出加快数据要素市场建设的相关议案和提案。去年12月，《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（“数据二十条”）出台，系统性布局了数据基础制度体系的“四梁八柱”。

中国人民大学商学院教授、中国企业创新发展研究中心主任、数字经济产业创新研究院院长姚建明在接受每经记者采访时表示，国家数据局的成立一定会更有利于数据的确权、交易等一系列数字经济发展中的重要问题，最终更有利于数据的利用，从而更有利于数字经济发展和数字中国建设，这也是国家层面大的战略目标。一位通信行业资深从业人士则告诉记者，国家数据局要解决的问题，除了数据监管分散外，还有数据垄断。

当前数据监管分散、数据垄断现象较突出

方案显示，国家数据局承担的职责包括：将中央网络安全和信息化委员会办公室承担的研究拟订数字中国建设方案、协调推动公共服务和社会治理信息化、协调促进智慧城市建设、协调国家重要信息资源开发利用与共享、推动信息资源跨行业跨部门互联互通等。国家发展和改革委员会承担的统筹推进数字经济发展、组织实施国家大数据战略、推进数据要素基础制度建设、推进数字基础设施布局建设等职责也划入国家数据局。

早在2020年，国务院就对外明确将数据与土地、技术等生产要素相提并论。随着数字中国建设的不断推进，数据要素资源如何充分激发利用成为整个产业迫切解决的问题。

据人民政协报报道，2022年全国政协经济委员会还曾组织专题调研，中国证监会原主席肖钢当时参与了调研并发现，目前大概有15个政府部门拥有数据管理权限，“九龙治水”的现象较为突出，管理手段不适应，如何实施数据分级分类管理也存在不少问题。不久后，工业和信息化部表示将积极培育数据要素市场，支持北京、上海建设数据交易所。2022年末，“数据二十条”的出台进一步对数据流通交易和数据要素市场发展释放积极信号。

前述通信业资深从业人士告诉记者，海量数据袭来，国家数据局要解决的问题，除了数据监管分散外，还有数据垄断。数据垄断形成是平台经济发展的必然结果。从当前的格局来看，数据垄断主要体现在两方面：一是政府在构建智慧城市时产生的公共数据；一个是企业运营掌握的用户数据。

无独有偶，在此次国家数据局宣布组建之前，中国社会科学院法学研究所研究员周汉华曾撰文《论平台经济反垄断与监管的二元分治》指出，我国缺乏对平台经济二元分治以及数据监管转型的必要认识，有必要以强化数据监管为重点，推动构建我国二元分治的平台经济治理体系。他建议设立国家数据局，与国家反垄断局一道，为二元分治发挥作用提供动力保障。

推动实现数字经济建设“一盘棋”

对于组建国家数据局的意义，姚建明在接受《每日经济新闻》记者采访时表示，未来，数字经济是国家发展的新引擎。数据是最核心要素，要把数据治理好、管理好。以前各个省都基本成立了大数据管理局，中央层面没有。很多大数据交易所和交易中心，实际上都是从今年刚刚起步或正式运营，很多问题还没解决。国家数据局的职能更明确之后，不仅可以进行基础数据的建设，在数据资源统筹的基础上进行整体规划，将来垂直管理更方便，最终推动数字中国建设。

但最主要的还是在制度建设方面。在姚建明看来，人们都希望数据能做为资产交易，尽管有各种技术能解决一定的问题，但本质上，数据和别的资产不一样，不同的主体用同样的数据，价值也不一样，所以很难定价和确权。

与此同时，没有场景的话数据利用起来也很难。同时，要交易的数据必须和场景结合，再定价，这就要弄清楚在什么样的场景来用。“比如营销大数据，如果直接交易肯定不行，但如果去交易统计回来的趋势、观点等数据，一定程度上还会受限，因此有很多难点。”

这些难点怎么解决？

在姚建明看来，真正实现数据交易的价值，还有一段路要走，各行各业不一样，有些行业数据公共性强一些，有些行业又不见得，同时行业也分环节：上游、中游、下游，生产、销售、采购等等，行业里各环节的通用性也不一样，需要有针对性地进行探讨。这也是未来整个数字中国建设的核心难点问题。

也正因此，姚建明认为，需要给地方和企业、行业一定的自主灵活性。在保障一定灵活性的同时，国家用基本制度解决数据安全、隐私保护等问题。

“建设数字中国就要全国一盘棋，这里面数据如果真的不能打通，不能作为数据资产提供核心价值就很难。”姚建明说。

在实践层面，他进一步建议，什么样的数据是能够交易的、有通用价值的，可以先挖掘，或者在特定主体内试用。姚建明同时谈到技术创新之外的一些创新点：比如交易模式、确权等的创新，相关技术的创新，治理的创新等，都要去探讨。治理创新重点在协调各个主体方面的关系，如数据使用者、拥有者等，才能真正实现数字中国建设一盘棋。

上述通信业资深从业人士则表示：“国家要推动数字经济，是希望形成和房地产等相当的新支柱产业。通过设立统一的主管部门来制定相关政策，对数字经济的发展将产生推动作用，同时也匹配国家战略。”

他告诉记者，未来，国家数据局应该会在数据应用方面出台对数字经济有益的政策，来推动这些数据活起来、用起来，从而产生价值。在这一过程中，三大运营商将率先受益，平台经济企业也会获得更清晰的政策指导，有望从中受益。“有了数据局的统一指导，未来，企业可以合规地干些事情了。”

国家最主要解决的还是在制度建设方面的问题。前述通信业人士提到：“我觉得数据局还是以制定战略和政策为主，引导企业如何用好数据，不会做微观的安排。将数据局划归发改委管理，也能体现出还是以政策指导为主。”在他看来，国家数据局应当处理三个层面的问题：底层为数字基础设施的建设指导、中层是数据融合和监管、上层则是数据应用。